โดย ผศ. บรรเทิง ศิลป์สกุลสุข
ภาควิชาวิทยาศาสตร์พื้นฐาน คณะวิศวกรรมศาสตร์ มหาวิทยาลัยสยาม

จากผลการทดสอบการศึกษาโอเน็ตและเอเน็ต พบว่า ผลคะแนนส่วนใหญ่อยู่ในระดับต่ำกว่าเกณฑ์ ซึ่งสะท้อนให้เห็นถึงความล้มเหลวจากการปฏิรูปการศึกษา ซึ่งสิ่งเหล่านี้คงจะอธิบายได้ไม่ยากว่า เกิดจากการใช้ระบบประกันคุณภาพการศึกษาอย่างผิดๆภายใต้การปฏิรูปการศึกษา นั่นเอง

ปัญหาคุณภาพการศึกษาที่ตกต่ำของไทย ถูกยกเป็นประเด็นสำคัญขึ้นอีกครั้งหนึ่ง หลังจากพบว่า ผลคะแนนทดสอบทางการศึกษาแห่งชาติขั้นพื้นฐาน หรือ โอเน็ตระดับชั้น ป. 6   ม. 3 และ ม. 6 ย้อนหลัง 4 ปี (ตั้งแต่ปี 2548 – 2551) ซึ่งจัดสอบโดยสถาบันทดสอบทางการศึกษาแห่งชาติ (สทศ.) มีผลสัมฤทธิ์ทางการเรียนของนักเรียนทุกช่วงชั้นตกต่ำลง สอดคล้องกับผลสอบของการทดสอบแห่งชาติขั้นสูง หรือ เอเน็ต ของสำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา (สกอ.) ที่ใช้ในการคัดเลือกบุคคลเข้าศึกษาต่อในระดับอุดมศึกษา ที่ปีนี้ออกมาว่า คะแนนเฉลี่ยต่ำกว่าปีที่ผ่านมา  สะท้อนให้เห็นถึงความล้มเหลวของการปฏิรูปการศึกษา ที่ดำเนินมาครบ 10 ปีตามพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พศ. 2542 คงเป็นการยากที่กระทรวงศึกษา และหน่วยงานต่างๆ ที่มีส่วนเกี่ยวข้องจะออกมาชี้แจงถึงสาเหตุของความล้มเหลวนี้ ถ้าฟังความคิดเห็นจากครู และอาจารย์ ก็สามารถหาคำตอบได้ไม่ยากว่า การปฏิรูปการศึกษารอบแรกล้มเหลว และหลงทาง และสิ่งที่ชักนำให้หลงทางก็คือ การใช้ระบบประกันคุณภาพการศึกษาอย่างผิดๆ ภายใต้การปฏิรูปการศึกษานั่นเอง

คุณภาพแท้ที่หายไปกับงานเอกสาร

ข้อมูลจาก Organization for Economic Co-operation an Development (OECD) เมื่อปี 2005 แจ้งว่า ครูไทยมีภาระงานหนักกว่าครูประเทศกลุ่ม OECD โดยมีชั่วโมงการทำงาน 900-1200 ชั่วโมงต่อปี สูงกว่าค่าเฉลี่ยของครูในประเทศกลุ่ม OECD ซึ่งอยู่ที่ 600-700 ชั่วโมงต่อปี สอดคล้องกับข้อมูลจากการสังเกต และสัมภาษณ์เพื่อนครู และอาจารย์ของผู้เขียนที่พบว่าปัจจุบันครูและอาจารย์ในสถาบันการศึกษาต่างๆ ต้องใช้เวลาทำงานประมาณร้อยละ 30-40 เพื่อจัดทำเอกสารรองรับการตรวจประเมินคุณภาพการศึกษาทั้งภายในและภายนอก  เวลาที่ใช้ในการเรียนการสอนและงานวิจัยของครู และอาจารย์ไทยจึงลดลงตามสัดส่วนของเวลาที่ใช้ไปในการจัดทำเอกสาร

สาเหตุเพราะ ระบบประเมินคุณภาพการศึกษาไทยถูกออกแบบมาให้ตรวจ เอกสารเป็นหลัก แม้มีการพูดถึงหลักการที่คำนึงถึงการลดปริมาณเอกสาร โดยเน้นตรวจผลลัพธ์ (output) กรณีการตรวจประเมินคุณภาพภายนอกของสำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพ การศึกษา (สมศ.) และเน้นการตรวจกรรมวิธี (process) ในกรณีตรวจประเมินคุณภาพภายใน ตามระเบียบสำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา (สกอ.) ก็ตาม แต่ความจริงแล้ว ผู้ตรวจก็จะเรียกขอเอกสารของผลลัพธ์ และเอกสารของกรรมวิธีที่ต้องจัดทำ หรือประมวลผลมา โดยเฉพาะสำหรับการตรวจประเมิน มากกว่าที่จะไปตรวจสอบจากผลลัพธ์จริงและกรรมวิธีจริง โดยไม่เคยมีแนวโน้มว่าจะลดงานเอกสารแต่อย่างใด

ความซ้ำซ้อนของงาน

สถาบันการศึกษาหนึ่งๆ จะต้องจัดเตรียมเอกสาร สำหรับรองรับการประเมินคุณภาพการศึกษาจาก 3 หน่วยงาน คือ สกอ. สมศ. และสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) (หน่วยงานหลัง ยกเว้นการประเมินในสถาบันการศึกษาเอกชน) ซึ่งเมื่อพิจารณาตัวบ่งชี้ หรือเกณฑ์ที่ใช้ประเมินของทั้งสามหน่วยงานแล้ว จะเห็นว่ามีความซ้ำซ้อนกันมาก นับเป็นการสร้างภาระ แก่สถาบันการศึกษาโดยไม่จำเป็นเลย น่าจะมีการประสานงานร่วมมือกันระหว่าง 3 หน่วยงานดังกล่าวเพื่อลดภาระการทำงานซ้ำซ้อน

นอกจากนี้ การตรวจประเมินฯ ไม่ว่า จะกับหน่วยงานเล็กระดับภาควิชา หรือหน่วยงานขนาดกลางระดับคณะ ถึงหน่วยงานขนาดใหญ่ ระดับมหาวิทยาลัย มักจะใช้กติกา หรือตัวบ่งชี้ชุดเดียวกัน และปริมาณใกล้เคียงกัน ดังนั้นจะพบสิ่งแปลกๆ เช่น ภาควิชาที่มีอาจารย์ 5 คนต้องจัดทำแผนประจำปี 7 แผน และมีโครงการที่ต้องทำ 12 โครงการ  ทั้งที่จำนวนบุคลากรไม่พอ แต่ก็ต้องจัดทำจำนวนแผนหรือโครงการให้ได้ตามกติกา (ซึ่งใช้กับหน่วยงานใหญ่ระดับมหาวิทยาลัย) และเมื่อถึงคราวตรวจประเมินมหาวิทยาลัย จะมีการรวบรวมโครงการเหล่านี้จากภาควิชา ทำให้รวมโครงการได้หกถึงเจ็ดร้อยโครงการเลยทีเดียว

จะเห็นว่า ก่อนหน้าที่จะมีการใช้ระบบการประเมินคุณภาพการศึกษา สถาบันการศึกษาก็ไม่เคย และไม่จำเป็นต้องมีโครงการในลักษณะเช่นนี้เลย แต่หลังจากมีการใช้ระบบตรวจประเมินคุณภาพการศึกษาได้ไม่นาน จำนวนโครงการที่ทำในแต่ละปีก็เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว เป็นการยากที่จะเชื่อว่าโครงการเหล่านี้เป็นโครงการที่มีประโยชน์ โดยสร้างคุณภาพต่อสถาบันการศึกษาได้จริง  นอกจากจะเป็นโครงการที่ถูกสร้างขึ้นเพื่อการตรวจประเมินเท่านั้น  ทำให้เกิดความสิ้นเปลืองในการจัดทำเอกสารจำนวนมาก

กติกาที่เปลี่ยนแทบทุกปี

กติกา หรือ ตัวบ่งชี้สำหรับการประเมินคุณภาพมีการเปลี่ยนแทบทุกปี ปัญหาที่ตามมาก็คือ สถาบันการศึกษาไม่สามารถวางระบบหรือใช้คอมพิวเตอร์ช่วยทำงานได้  การเก็บข้อมูล การประมวลผลข้อมูล ทำเป็นคราวๆ ไปในแต่ละปี  ทำให้ใช้แรงงานสิ้นเปลืองจำนวนมาก มีข้อสังเกตคือ ตัวบ่งชี้ที่ไร้ประโยชน์ยังสร้างปัญหาได้น้อยกว่าการเปลี่ยนตัวบ่งชี้ทุกปี อาจต้องมีการออกกฎหมายคุ้มครอง ให้มีการใช้กติกาที่ไม่เปลี่ยนเป็นเวลาอย่างน้อย 5 ปี

กติกาที่ผิดพลาด

กติกา หรือตัวบ่งชี้ที่ใช้ในการประเมินคุณภาพทั้งจาก สมศ.  สกอ. และ ก.พ.ร.  ทั้งในระดับประถมศึกษา  มัธยมศึกษา และอุดมศึกษา ต่างก็มีข้อผิดพลาดทำนองเดียวกัน ในที่นี้ผู้เขียนจึงขอยกตัวบ่งชี้ และเกณฑ์ประเมินคุณภาพระดับอุดมศึกษาของ สกอ. ที่ใช้ในปีการศึกษา 2551 เป็นตัวอย่างเพื่อประกอบการอธิบาย  ซึ่งในการประเมินคุณภาพภายในระดับอุดมศึกษา  สกอ. ได้กำหนดองค์ประกอบขึ้น 9 องค์ประกอบดังนี้

• ปรัชญา ปณิธาน วัตถุประสงค์ และ แผนดำเนินการ
• การเรียนการสอน
• กิจกรรมการพัฒนานิสิตนักศึกษา
• การวิจัย
• การบริการวิชาการแก่สังคม
• การทำนุบำรุงศิลปวัฒนธรรม
• การบริหารและการจัดการ
• การเงิน และงบประมาณ
• ระบบและกลไกการประกันคุณภาพ

ในแต่ละองค์ประกอบยังประกอบด้วยส่วนย่อยลงไป คือ ตัวบ่งชี้ และเกณฑ์ตามลำดับ โดยทั้ง 9 องค์ประกอบ  ประกอบด้วยตัวบ่งชี้รวม 44 ตัวบ่งชี้

ความผิดพลาดในระดับองค์ประกอบ คือ มีองค์ประกอบจำนวน 9 องค์ประกอบ ซึ่งค่อนข้างมากเกินไป และการให้น้ำหนักคะแนนที่ผิดพลาด โดยองค์ประกอบที่ 2 การเรียนการสอน และองค์ประกอบที่ 4 การวิจัย ซึ่งถือเป็นพันธะกิจหลักของมหาวิทยาลัย มีค่าเท่ากับ 2 อง์ประกอบจากองค์ประกอบทั้ง 9 ที่ต้องประเมินคิดเป็นคะแนนเพียงร้อยละ  (2/9) x 100 = 22.22 มีผลทำให้มหาวิทยาลัยชั้นนำ อาจได้คะแนนการประเมินรวมต่ำลง แต่มหาวิทยาลัยทั่วไป ก็อาจได้คะแนนสูงขึ้น ทั้งนี้เพราะมหาวิทยาลัยชั้นนำ ทุ่มเททรัพยากรทำงานวิจัยมาก แต่คะแนนไม่มาก ส่วนมหาวิทยาลัยทั่วไปทำงานวิจัยน้อย แต่ก็สามารถทำคะแนนชดเชยได้ ในองค์ประกอบอื่น ซึ่งเน้นงานเอกสาร

ขอยกตัวอย่างเพิ่มเติม เช่น กรณีองค์ประกอบที่ 2 การเรียนการสอน จะประกอบด้วยตัวบ่งชี้จำนวน 12 ตัวบ่งชี้ โดยหลายตัวบ่งชี้เป็นตัวบ่งชี้สำคัญ (KPI) เช่น สัดส่วนของนักศึกษาต่ออาจารย์ประจำ   สัดส่วนอาจารย์ประจำที่มีวุฒิปริญญาเอก   ร้อยละของบัณฑิตที่ได้ทำงานในหนึ่งปีหลังสำเร็จการศึกษา  และระดับความพึงพอใจของนายจ้าง  เป็นต้น เมื่อเปรียบเทียบกับองค์ประกอบที่ 3 กิจกรรมการพัฒนานิสิตนักศึกษาซึ่งประกอบด้วยตัวบ่งชี้เพียง 2 ตัวบ่งชี้คือ เรื่องการจัดบริการแก่นักศึกษาและศิษย์เก่า และการส่งเสริมกิจกรรมนักศึกษาที่ครบถ้วนสอดคล้องกับคุณลักษณะของบัณฑิตที่ พึงประสงค์ ซึ่งถ้าพิจารณาดูความสำคัญเปรียบเทียบกันของทั้ง 2 องค์ประกอบแล้ว จะเห็นว่าองค์ประกอบที่ 2 มีความสำคัญกว่าองค์ประกอบที่ 3 อย่างมากทั้งในแง่ตัวบ่งชี้ที่เป็น KPI และทรัพยากรที่ต้องทุ่มเทลงไป แต่เมื่อนำมาคิดคะแนนแล้วทั้ง 2 องค์มีน้ำหนักคะแนนที่เท่ากัน

ถ้าพิจารณาอง์ประกอบทั้ง 9 ตัวบ่งชี้ที่เป็นตัวแปรต้นหรือ KPI อยู่ในองค์ประกอบการเรียนการสอน และ การวิจัย เป็นส่วนใหญ่  ตัวบ่งชี้อื่นในองค์ประกอบอื่นที่เหลือ เป็นตัวบ่งชี้ที่สำคัญรองลงไป และถือว่าเป็นตัวแปรตาม และมักจัดทำเอกสารขึ้นมารองรับได้ โดยไม่สัมพันธ์กับคุณภาพที่แท้จริง

ลองพิจารณาให้ง่ายชึ้น โดยสมมติให้องค์ประกอบที่ 2 การเรียนการสอน และองค์ประกอบที่ 4 การวิจัย เป็นองค์ประกอบหลักหรือประธาน ส่วนอีก 7 องค์ประกอบที่เหลือ ให้ถือว่าเป็นส่วนรองหรือส่วนทำหน้าที่ขยาย (เทียบได้กับคำวิเศษ) ขององค์ที่เป็นประธาน  ยกตัวอย่างองค์ประกอบที่ 7 การบริหารจัดการ มีเรื่องบริหารความเสี่ยงเป็นหัวข้อหนึ่ง ถ้าเราพิจารณาให้   ส่วนนี้ทำหน้าที่ขยายองค์ประกอบที่ 2 การเรียนการสอนและองค์ประกอบที่ 4 การวิจัย ก็จะไม่มีปัญหา เช่นพิจารณาว่างานวิจัยโครงการหนึ่งๆที่จัดทำขึ้นมีการคำนึงถึงความเสี่ยง มากน้อยเพียงใดหรือไม่ เป็นต้น แต่ที่เป็นปัญหาในขณะนี้คือ การตีความให้องค์ประกอบที่ 7 การบริหารจัดการ เป็นประธานขึ้นมา ทำให้ต้องจัดทำแผนหรือกิจกรรมแปลกๆ ขึ้นมารองรับ เช่น แผนจัดการความเสี่ยง แยกออกมาต่างหากทั้งๆ ที่ควรพิจารณาให้แทรกอยู่ในองค์ประกอบหลักหรือประธาน เพื่อทำหน้าที่ขยายอยู่แล้ว

พิจารณาอีกแง่หนึ่งองค์ประกอบที่ 2 การเรียนการสอน และองค์ประกอบที่ 4 การวิจัย เป็นองค์ประกอบที่ทำหรือดำเนินการเทียบได้กับตัว Do หรือ D ใน PDCA cycle ส่วนองค์ประกอบอื่นที่เหลืออีก 7 องค์ประกอบมีเนื้อหาส่วนใหญ่เป็นส่วนของ  P,  CA ของ PDCA cycle ซึ่งเป็นส่วนเสริมให้ องค์ประกอบที่ 2 และ 4 สมบูรณ์ การที่พยายามให้องค์ประกอบทั้ง 7 มีความสำคัญขึ้นมาเทียบเท่าองค์ประกอบที่ 2 และ 4 ทำให้มีการพยายามตั้งเกณฑ์ของ PDCA เข้าไปในองค์ประกอบที่เหลือทั้ง 7 นี้ เปรียบเสมือนการทำ PDCA ซ้อน PDCA ผลก็คือทำให้เกิดแผนหรือโครงการหรือกิจกรรมที่ขาดความเหมาะสม บิดเบี้ยว และไร้ประสิทธิภาพ อันเป็นการบั่นทอนคุณภาพที่แท้จริง

องค์ประกอบที่ 5 ชื่อ การบริการวิชาการแก่สังคม เป็นชื่อที่ใช้ในภาษาไทยมีความหมายค่อนข้างแคบ ในต่างประเทศจะใช้คำที่ให้ความหมายกว้าง และครอบคลุมกว่า เช่น กรณีมหาวิทยาลัยในประเทศออสเตรเลียใช้คำว่า community engagement หรือชุมชนสัมพันธ์ และกรณีมหาวิทยาลัยในประเทศฟินแลนด์ใช้คำว่า regional impact หรือผลกระทบต่อชุมชน องค์ประกอบที่ 5 นี้เป็นผลสืบเนื่องจาก 2 องค์ประกอบหลักนั่นคือ การสอนและงานวิจัย เป็นองค์ประกอบที่สร้างผลิตผลคือ บุคลากรที่มีความรู้ และสร้างองค์ความรู้ขึ้น จากนั้นจึงนำผลิตผลทั้งสองนี้ ไปช่วยเหลือหรือบริการวิชาการแก่สังคม โดยนัยนี้ คุณภาพของมหาวิทยาลัยจะวัดได้จาก ผลกระทบต่อสังคมอันเกิดจากบุคลากร และองค์ความรู้ที่มหาวิทยาลัยผลิตขึ้น

ซึ่งที่ผ่านมา บ่อยครั้งมีการเบี่ยงเบนการบริการวิชาการต่อสังคมของมหาวิทยาลัยออกไป จากความหมายที่กล่าวไว้นี้ ทำให้งานบริการวิชาการแก่สังคม กลายเป็นงานทั่วไปที่หน่วยงานอื่นทำอยู่แล้ว ตามหน่วยงานราชการหรือมูลนิธิต่างๆ ซึ่งการบริการเช่นนี้ ย่อมไม่ใช่จุดประสงค์การบริการวิชาการของมหาวิทยาลัย เพราะงานบริการวิชาการของมหาวิทยาลัยต้องแตกต่าง โดยต้องชี้นำสังคมได้ เป็นงานริเริ่ม (initiate) และที่น่าสังเกตคือ อาจไม่จำเป็นต้องแพง หรือมีมูลค่าที่คิดเป็นรายได้กลับคืนมา ซึ่งบางตัวบ่งชี้พยายามตีมูลค่าบริการวิชาการของมหาวิทยาลัยเป็นมูลค่าเงิน ที่มหาวิทยาลัยใช้ไปในการบริการวิชาการ ซึ่งแม้ว่าจะทำได้ ก็ไม่ควรให้น้ำหนักมาก

ส่วนองค์ประกอบที่ 6 ทำนุบำรุงศิลปวัฒนธรรม  องค์ประกอบนี้ควรจะยุบรวมกับองค์ประกอบที่ 5 แล้วเปลี่ยนชื่อองค์ประกอบเป็น community impact หรือแปลเป็นไทยว่า (ใช้ความรู้สร้าง) ผลกระทบต่อชุมชน ทั้งนี้เพราะการทำนุบำรุงศิลปวัฒนธรรม  เป็นการใช้บุคลากร และองค์ความรู้ของมหาวิทยาลัยไปรับใช้ชุมชนเช่นกัน โดยความรู้หรือวิชาการที่ใช้ในด้านนี้ มีความเป็นสังคมศาสตร์มาก ทำให้คณะวิชาด้านสังคมศาสตร์จะให้บริการความรู้ด้านนี้ได้ดี ยกตัวอย่าง เช่น คณะศิลปศาสตร์ คณะอักษรศาสตร์ คณะโบราณคดี  และคณะนิเทศศาสตร์ เป็นต้น

ปัญหาของการยกเรื่อง ทำนุบำรุงศิลปวัฒนธรรม ขึ้นมาเป็นองค์ประกอบ เช่นที่ทำอยู่นี้ สร้างความลำบากให้แก่มหาวิทยาลัย หรือคณะวิชาด้านวิทยาศาสตร์เทคโนโลยี เพราะธรรมชาติของวิชาไม่เอื้อให้นำมาใช้กับหัวข้อนี้ได้ง่าย

การตั้งหัวข้อทำนุบำรุงศิลปวัฒนธรรมขึ้น เป็นองค์ประกอบเช่นที่ทำอยู่นี้ยังไม่เป็นสากล ไม่มีประเทศใดทำกัน โดยเฉพาะมหาวิทยาลัยของประเทศตะวันตก ซึ่งน่าจะมีสาเหตุ เพราะเรื่องศิลปวัฒนธรรมเป็นเรื่องนามธรรม ซึ่งตรวจนับยาก และมีข้อโต้แย้งในการประเมินได้มาก ส่วนเรื่องแนวคิดของประกันคุณภาพ ก็เป็นเรื่องที่คำนึงถึงการบริหารจัดการเป็นอย่างมาก ซึ่งขั้นตอนอย่างหนึ่งของการบริหารคือ การประเมิน ซึ่งการประเมินที่ดี สิ่งที่ถูกประเมินหรือตัวบ่งชี้จะต้องตรวจนับได้ง่าย ดังนั้น ระบบประเมินคุณภาพการศึกษา ในประเทศที่มีประสบการณ์ด้านประกันคุณภาพมากแล้ว จึงไม่มีองค์ประกอบเรื่องทำนุบำรุงศิลปวัฒนธรรม ซึ่งถือว่าทำให้เกิดตัวบ่งชี้ที่มีปัญหาการประเมินตามที่กล่าวมาแล้ว

ความผิดพลาดของตัวบ่งชี้

ในระดับตัวบ่งชี้ก็มีข้อผิดพลาด โดยตัวบ่งชี้ทั้ง 44 ตัวที่บัญญัติขึ้นทำให้เกิดเป้าหมายขึ้น 44 เป้าหมายเช่นกัน มองในเชิงบริหารจัดการปริมาณเป้าหมาย 44 เป้าหมาย ถือว่ามากและมากจนทำให้ขาดการลำดับความสำคัญ และการให้ความสำคัญทั้งหมด ทำให้ต้องมีเอกสารรองรับจำนวนมาก ถ้านำตัวบ่งชี้ทั้งหมดมาประเมินคุณภาพตัวบ่งชี้ตามหลักวิชาด้วยการวัดความ เที่ยงตรงน่าเชื่อถือ (validity) ความครอบคลุม (comprehensiveness) ความเป็นไปได้ (feasibility) ความเป็นประโยชน์ (utility) ความเหมาะสม (appropriateness) ความง่ายต่อการเข้าใจ (comprehensibility) ความเชื่อถือได้ (credibility) และมีมาตรฐาน (standardization) แล้วอาจพบว่าตัวบ่งชี้มากกว่าครึ่งหนึ่งที่ไม่มีคุณภาพพอ ดังจะขอยกตัวอย่างตัวบ่งชี้ของ สกอ. มาอธิบายพอสังเขปดังนี้

ตัวบ่งชี้ที่ 2.4 ของ สกอ. ระบุสัดส่วนของจำนวนนักศึกษาต่อจำนวนอาจารย์ที่เหมาะสม โดยให้คะแนนตามค่าแตกต่างจากค่าที่เหมาะสมนั้น ทำให้เกิดผลลัพธ์แปลกๆ คือ ถ้าสาขาวิชาหนึ่งมีค่าสัดส่วนของจำนวนนักศึกษา ต่อจำนวนอาจารย์ที่เหมาะสมเท่ากับ 100 : 1 และสถาบันการศึกษาจัดสัดส่วนของจำนวนนักศึกษาต่อจำนวนอาจารย์ได้เท่ากับ 100 : 1 ก็จะได้คะแนนเต็ม 3 แต่ถ้าจัดเป็น 92:1 ได้คะแนนเป็น 2 และถ้าจัดเป็น 80:1 ได้คะแนนต่ำสุดคือ 1 คะแนน  จะเห็นว่าสัดส่วนของจำนวนนักศึกษาต่อจำนวนอาจารย์มีค่าน้อย คะแนนที่ได้ก็น้อยตามไปด้วย ซึ่งขัดกับหลักการทางศึกษาศาสตร์ที่ว่า สัดส่วนของจำนวนนักศึกษาต่อจำนวนอาจารย์มีค่ายิ่งน้อย การเรียนการสอนก็ยิ่งมีคุณภาพ

ตัวบ่งชี้ที่ 5.1 ของ สกอ. ระบุว่า ให้มีระบบและกลไกการบริการทางวิชาการแก่สังคม ตามเป้าหมายของสถาบัน โดยทำตามเกณ์ซึ่งแบ่งเป็น 7 ระดับดังนี้

• มีการจัดทำนโยบาย แผนกลยุทธ์ และแผนดำเนินงานของการบริการวิชาการแก่สังคม
• มีคณะกรรมการ คณะทำงานหรือหน่วยงานดำเนินการให้บริการวิชาการแก่สังคมตามแผนที่กำหนด
• มีการกำหนดหลักเกณฑ์และหรือระเบียบในการให้บริการวิชาการแก่สังคม
• มีการประเมินผลการปฏิบัติงานตามแผนที่กำหนด
• มีการนำผลการประเมินไปปรับปรุงการบริการวิชาการแก่สังคม
• มีการจัดทำแผนการเชื่อมโยงและบูรณาการการบริการวิชาการแก่สังคมเข้ากับการเรียนการสอน หรือการทำนุบำรุงศิลปวัฒนธรรม
• มีการประเมินสัมฤทธิผลและนำผลการประเมินไปพิจารณาปรับปรุงความเชื่อมโยง และบูรณาการระหว่างการบริการวิชาการแก่สังคมกับภารกิจอื่นๆของสถาบัน

กติกาคิดคะแนนตามการดำเนินงานเป็นระดับจาก ข้อแรกไปยังข้อสุดท้าย ถ้าสถาบันการศึกษาทำตามเกณฑ์ได้ไม่ครบ 3 ข้อแรกได้ 1 คะแนน  ทำได้ 3-4 ข้อได้ 2 คะแนน และถ้าทำได้ 5-7 ข้อได้ 3 คะแนน

เริ่มวิเคราะห์ข้อที่ 1 ว่าเป็นกิจกรรมที่จำเป็นหรือไม่ ในความเห็นของผู้เขียนเห็นว่าไม่จำเป็น ทั้งนี้เพราะก่อนหน้านี้มหาวิทยาลัย ก็ดำเนินการบริการวิชาการแก่สังคมมาก่อนได้ โดยไม่ต้องมีการจัดทำเกณฑ์ตามข้อ ที่ 1 แต่เมื่อต้องจัดทำขึ้นก็ยังมีความยากในการจัดทำ โดยต้องทำให้ครบทั้ง นโยบาย แผนกลยุทธ์ และแผนดำเนินงาน จึงจะได้คะแนน ซึ่งในสภาพความเป็นจริงมหาวิทยาลัยสามารถดำเนินการบริการวิชาการแก่สังคมได้ อย่างมีประสิทธิภาพ โดยไม่ต้องมีการจัดทำเกณฑ์ตามข้อที่ 1 หรือเพียงทำแต่บางรายการก็ได้ ซึ่งการเขียนเกณฑ์เช่นนี้เป็นการกำหนดรายละเอียดมากไป และ ตายตัวเกินไป

ประเด็นต่อมาเป็นปัญหาของการตั้งเกณฑ์แบบระดับ ซึ่ง ความจริงแล้วถ้าไม่ได้ทำตามลำดับก็ทำได้อยู่ดี เช่นบางกรณีมหาวิทยาลัยอาจไม่ได้จัดทำในข้อ 1 แต่ได้จัดทำข้ออื่นๆ แทบทั้งหมด ถ้าเป็นเช่นนี้แทนที่มหาวิทยาลัยจะได้คะแนนสูง ก็กลับได้คะแนน เพียง 1 คะแนน ตามกติกาที่กำหนดว่าถ้าข้อ 1 ไม่ได้ทำ แม้จะทำข้ออื่นได้กี่ข้อที่ระดับใดก็ตาม ก็จะได้คะแนนแค่ 1 คะแนน ซึ่งวิธีวัดเช่นนี้ไม่สามารถวัดคุณภาพที่แท้จริงได้ สำหรับเกณฑ์ข้อที่ 4 มีการประเมินผลการปฏิบัติงานตามแผนที่กำหนด แม้ว่าเป็นเรื่องปกติที่ควรกำหนดการประเมินไว้ เพื่อดำเนินการต่อจากแผนที่ กำหนดไปแล้ว แต่เนื่องจากปริมาณแผนและโครงการต่างๆ มีการจัดทำไว้มากเกินไป สิ่งที่ตามมาก็คือ ต้องจัดทำการประเมิน และสรุปผลเป็นเอกสารที่มากเกินไปเช่น กัน ยกตัวอย่างเช่น ในงานนิทรรศการที่จัดโดยคณะวิชาหนึ่ง ผู้เข้าชมงานจะได้รับแจก เอกสารการประเมินความพึงพอใจในทุกบูธที่เข้าเยี่ยมชม ซึ่งเป็นการประเมินที่เกินพอดี และไม่มีประสิทธิภาพ ทั้งผู้จัดทำก็ไม่ได้คิดจะใช้ประโยชน์จากการประเมินจริง ผู้กรอกแบบประเมินก็รำคาญ และเบื่อหน่ายเกินกว่าที่จะตั้งใจกรอกแบบประเมินให้เกิดการพัฒนา

ส่วนเกณฑ์ข้อที่ 6 มีการจัดทำแผนการเชื่อมโยงและบูรณาการการบริการวิชาการแก่สังคม เข้ากับการเรียนการสอน หรือการทำนุบำรุงศิลปวัฒนธรรม   ข้อพิจารณาประเด็นแรกคือ มีการบัญญัติให้ทำแผนขึ้นอีก ทั้งๆ ที่เกณฑ์ข้อนี้เป็นเพียงเกณฑ์ซึ่งอยู่ในตัวบ่งชี้ และตัวบ่งชี้นี้ก็ไม่ได้เป็นตัวบ่งชี้สำคัญ (KPI) จนถึงกับต้องมีแผน จะเห็นได้ว่าเป็นการไม่เข้าใจของผู้บัญญัติตัวบ่งชี้ ที่พยายามทำให้ทุกกิจกรรมต้องมีหลักฐานเอกสาร PDCA cycle โดยขาดการคำนึงถึงการลำดับความสำคัญ ทำให้ต้องจัดทำเอกสารไปหมดทุกอย่าง ข้อพิจารณาประเด็นถัดมาคือ การพยายามให้มีการเชื่อมโยงการบริการวิชาการแก่ สังคมเข้ากับการเรียนการสอน หรือการทำนุบำรุงศิลปวัฒนธรรม กรณีนี้จะไม่เป็นปัญหาถ้าจุดมุ่งหมายมีว่าให้มหาวิทยาลัยใช้ความรู้จากการ เรียนการสอนหรือการวิจัยไปบริการวิชาการแก่สังคมเพราะมันเป็นวิถีที่เป็นไป ตามธรรมชาติอยู่แล้ว

แต่การที่เขียนเกณฑ์เช่นนี้ แสดงว่าผู้เขียนอาจเข้าใจเป็นอย่างอื่น คือเข้าใจว่า หลังจากมหาวิทยาลัยบริการวิชาการแก่สังคมแล้ว ให้นำสิ่งที่ไปบริการวิชาการแก่สังคมกลับมาใช้ในการเรียนการสอน หรือการทำนุบำรุงศิลปวัฒนธรรมต่อไป ซึ่งจากการตรวจประเมินคุณภาพที่ผ่านมา ผู้ประเมินส่วนใหญ่ก็เข้าใจเป็นอย่างหลัง  แล้วมีอะไรที่ผิด หรือสิ่งที่ผิด

• ประการแรกคือผิดในแง่ที่ว่าเป็นสิ่งที่ไม่จำเป็นเลย ที่จะต้องให้การบริการวิชาการแก่สังคมต้องย้อนกลับมาใช้ในการเรียนการสอน หรือการทำนุบำรุงศิลปวัฒนธรรมอีก เปรียบเสมือนขว้างของออกไปแล้วต้องตามไปเก็บซึ่งเป็นภาระเปล่าๆ 
• ผิดประการที่สองคือเป็นการให้อย่างมีเงื่อนไขซึ่งผิดวิสัยของคนที่มี ศาสนะ ธรรม เงื่อนไขดังกล่าวยังทำให้ผู้บริการวิชาการแก่สังคมต้องทบทวนเลือกเรื่องที่ จะให้บริการ และอาจทำให้งานบริการวิชาการแก่สังคมที่ดีๆ ต้องเสียโอกาสหรือถูกลดความสำคัญ ลงอย่างน่าเสียดาย

ถ้าจะยกตัวอย่างตัวบ่งชี้ที่ผิดมาอธิบายเพิ่ม บทความนี้คงมีพื้นที่ไม่พอ แทนที่จะทำเช่นนั้น ผู้เขียนขอเสนอตัวบ่งชี้ที่สำคัญที่จะแก้ปัญหาสำหรับเวลานี้ นั่นคือตัวบ่งชี้ จัดให้ครูและอาจารย์ได้ใช้เวลาไม่น้อยกว่าร้อยละ 90 ของเวลาทำงานสำหรับทำงานหลักอันได้แก่งานสอน และ/หรืองานวิจัย

ผลการประเมินที่ไม่น่าเชื่อถือ

การประเมินคุณภาพการศึกษาของไทยเป็นระบบให้คะแนน แล้วจึงให้การรับรองหรือไม่รับรองตามคะแนน เมื่อเป็นเช่นนี้จึงเปิดช่องให้เกิดความผิดพลาดในการให้น้ำหนักคะแนนแต่ละ องค์ประกอบ ดังหัวข้อที่ผ่านมาแล้ว ขณะที่ระบบประกันคุณภาพของทางประเทศตะวันตกเป็นแบบให้การรับรอง หรือไม่ให้การรับรองเป็นเรื่องๆ ไป โดยไม่ได้ให้เป็นคะแนน สาเหตุการประเมินคุณภาพการศึกษาของไทยเป็นระบบการให้คะแนน น่าจะเป็นเพราะความต้องการที่จะจัดอันดับสถาบันอุดมศึกษาของไทย โดยความร่วมมือของหน่วยงาน 3 หน่วยงาน คือ สมศ.  สกอ. และสำนักงานการศึกษาแห่งชาติ (สกศ.) จึงทำให้เกิดเกณฑ์และตัวบ่งชี้จาก สมศ. และ สกอ. เป็นระบบคิดคะแนน ทั้งนี้เพื่อให้พร้อมที่จะใช้จัดอันดับสถาบันอุดมศึกษาในการประเมินคุณภาพ ภายนอกรอบสองของ สมศ. ซึ่งเริ่มเมื่อปีงบประมาณ 2549 ที่ผ่านมา

แม้ว่าระบบให้คะแนนดังกล่าว ทำให้สามารถนำมาจัดอันดับสถาบันอุดมศึกษาได้ แต่ผลสัมฤทธิ์นั้นยังเป็นที่สงสัย เพราะมหาวิทยาลัยไทยที่มีชื่อเสียงระดับนานาชาติได้ คะแนนการประเมินไม่ต่างกับมหาวิทยาลัยทั่วไป โดยพิจารณาจาก คะแนนการประเมินคุณภาพภายนอกของสถาบันอุดมศึกษาของ สมศ. รอบที่ 2 พบว่า คะแนนที่แต่ละสถาบันการศึกษาได้ไม่สอดคล้องกับผลการจัดอันดับมหาวิทยาลัย ระดับนานาชาติที่ The Times Higher Education Supplement จัดทำไว้ ประจำปี 2008 โดย มหาวิทยาลัยของไทยที่ติดอันดับ 400 มหาวิทยาลัยดีเด่นแรกของโลก ได้แก่ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย  มหาวิทยาลัยมหิดล และมหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์  มีลำดับอยู่ที่ 166  251 และ 400 ตามลำดับ และคะแนนการประเมินคุณภาพภายนอกจาก สมศ. ในรอบที่สองนี้ทั้งสามมหาวิทยาลัยได้คะแนน 4.62   4.53  และ 4.57 ตามลำดับ ซึ่งใกล้เคียงกัน

แต่มีข้อสังเกตคือมหาวิทยาลัยของไทยที่ไม่ได้อยู่ใน 400 อันดับแรก จำนวนมากก็ได้รับการประเมินคุณภาพภายนอกจาก สมศ. ด้วยคะแนนที่อยู่ในระดับเดียวกันนี้และมีอย่างน้อย 4 มหาวิทยาลัยที่ทำคะแนนได้ 4.62 ขึ้นไป  ชี้ให้เห็นว่าคะแนนการจัดอันดับมหาวิทยาลัยของ สมศ. ไม่น่าเชื่อถือ คือ ไม่สามารถแยกมหาวิทยาลัยชั้นนำของประเทศออกจากมหาวิทยาลัยทั่วไปได้

ในความเห็นของผู้เขียน ควรจะทำระบบการประเมินคุณภาพเพื่อให้การรับรองแก่มหาวิทยาลัยให้ได้มั่นคง มีความน่าเชื่อถือเสียก่อน แล้วจึงทำการจัดอันดับมหาวิทยาลัย การพยายามทำทั้งสองอย่างไปพร้อมกันเช่นนี้ เปรียบเสมือนการทำการทดลองวิทยา ศาสตร์ โดยมีตัวแปรที่ไม่ควบคุมมากกว่าหนึ่งตัว ทำให้ไม่สามารถสรุปผลการทดลองได้

วินิจฉัยสาเหตุ

ประเด็นสำคัญที่นักบริหารการศึกษามักเข้าใจผิดคือ ความหมายของคำว่าคุณภาพ ซึ่งตาม ความหมายของเดมมิ่งหมายถึงคุณภาพที่เป็นคุณภาพเชิงบริหารจัดการ ซึ่งต้องมาคู่กับประสิทธิภาพ ดังจะเห็นได้จากปรัชญาคุณภาพของเดมมิ่งที่เขียนสรุปสั้นๆ โดยชาวญี่ปุ่นดังนี้

(คุณภาพ  =  ผลที่ได้จากการทุ่มเททำงาน / ต้นทุนทั้งหมด  )

ซึ่งตามความหมายนี้ คุณภาพจะเป็นผลลัพธ์ของการทำงานที่สัมพันธ์กับต้นทุน หรือประสิทธิภาพตลอดเวลา ส่วนคุณภาพที่คนในวงการประกันคุณภาพการศึกษามักเข้าใจผิดเป็นอย่างไร ประการแรกที่เห็นได้ชัดคือ เป็นคุณภาพที่ได้มาแบบไม่คำนึงถึงความสิ้นเปลือง หรือความคุ้มทุน ส่วนใหญ่เราจะเห็นได้จากการตั้งค่าเป้าหมาย และวิธีทำให้ถึงเป้าหมายอันปฏิบัติตามแล้วจะขาดทุน ซึ่งในทางบริหารถือว่าไม่มีประสิทธิภาพ  สิ่งที่เกิดขึ้นกับระบบประกันคุณภาพการศึกษาของไทยคือ การที่ผู้บริหารการ ศึกษาที่มีหน้าที่เขียนกติกา ตัวบ่งชี้ และเกณฑ์สำหรับการประเมินคุณภาพไม่เข้าใจระบบประกันคุณภาพตามความหมายของเด มมิ่ง หรือกล่าวได้ว่าผู้เขียนตัวบ่งชี้มีทัศนะที่ไม่เป็นผู้บริหาร (manager) มีแต่ทัศนะของผู้ตรวจประเมิน (auditor) ซึ่งโดยธรรมชาติผู้บริหารจะเป็นผู้ทอนตัวบ่งชี้หรือทางเลือกให้น้อยลงโดย เลือกทำในสิ่งที่สำคัญก่อน ขณะที่ธรรมชาติของผู้ตรวจประเมินจะถือความครบถ้วนของเนื้อหา (content) ทำให้ตัวบ่งชี้เกิดขึ้นจำนวนมาก หรืออีกมุมมองหนึ่งอาจเปรียบผู้ตรวจประเมินเป็นนักปริยัติ และผู้บริหารเป็นนักปฏิบัติก็ได้ นักปริยัติคือผู้ที่ท่องจำตำราไว้มาก แต่นักปฏิบัติหมายถึงผู้ที่ได้ปฏิบัติตามตำราจริงแล้ว ซึ่งในที่นี้มีข้อสังเกตว่านักบริหารการศึกษาไทยที่กำหนดนโยบาย หรือกติกาส่วนใหญ่ไม่เคยมีประสบการณ์ตรงทางด้านระบบประกันคุณภาพ ไม่ว่าจะเป็น 5ส  TQM หรือ ISO มาก่อนเลย

ถ้ากติกาตัวบ่งชี้ในระบบประกันคุณภาพการศึกษา ได้รับการแก้ไขให้ถูกต้อง ตามความหมายประกันคุณภาพของเดมมิ่งแล้ว จำนวนโครงการ หรือกิจกรรม รวมถึงงานเอกสารส่วนเกินจำนวนมากจะลดลง  ทั้งนี้เราสามารถประมาณ เพื่อหาระบบประกันคุณภาพการศึกษาที่แก้ไขจนเหมาะสม แล้วจากการเทียบเคียงกับระบบประกันคุณภาพ ISO ซึ่งเป็นระบบประกันคุณภาพที่มีการพัฒนาจนอยู่ตัวแล้ว ในระบบ ISO มีการกำหนดข้อกำหนดไว้ประมาณ 20 ข้อ ซึ่งเทียบเท่ากับเกณฑ์ หรือตัวบ่งชี้ในระบบประกันคุณภาพการศึกษา แต่เราจะพบลักษณะสำคัญประการหนึ่งคือ ระบบ ISO จะบอกข้อกำหนดแต่เพียงว่า แต่ละข้อกำหนดปฏิบัติอะไรบ้าง แต่ไม่บอกว่าให้ทำอย่างไร เนื่องจากคำนึงถึงบริษัทที่นำระบบ ISO ไปใช้ย่อมมีความหลากหลาย และมีกิจกรรมแตกต่างกันไป การบอกข้อกำหนดแต่เพียงให้ปฏิบัติอะไร เป็นการกำหนดในระดับหลักการบริหารที่ดี ที่บริษัททั่วๆ ไปต้องทำอยู่แล้ว ดังนั้นข้อกำหนดจึงใช้ได้กับทุกบริษัท แต่ถ้าข้อกำหนดมีการกำหนดให้ทำอย่างไร เป็นการให้วิธีการหรือรายละเอียดที่เฉพาะ และตายตัวจนเกินไปทำให้เหมาะสำหรับบางบริษัท และไม่เหมาะกับบางบริษัท ตรงจุดนี้เองเป็นจุดที่ระบบประกันคุณภาพการศึกษาของไทยทำผิดพลาด โดยการสร้างตัวบ่งชี้ที่บอกให้ทำในระดับอย่างไร จำนวนมาก 

ถ้าเรายึดการบัญญัติตัวบ่งชี้คุณภาพของระบบ ประกันคุณภาพการศึกษาตามระบบ ISO เราก็จะกำหนดตัวบ่งชี้ที่อยู่ในหลักการ ที่ทุกสถาบันการศึกษาปฏิบัติได้ ส่วนในระดับที่เฉพาะ หรือลงลึกถึงรายละเอียดการปฏิบัติอย่างไร ก็ไม่จำเป็นต้องบัญญัติไว้  เพราะในระดับอย่างไร แต่ละหน่วยงาน หรือสถาบันการศึกษา มีหน้าที่ต้องออกแบบวิธีการที่เหมาะสมเอง   จากนั้นจึงบันทึกวิธีการไว้เป็นเอกสารแล้วปฏิบัติตามนั้นจริง เช่นนี้ทำให้เป้าหมายหรือ A ของ PDCA cycle ถูกสร้างขึ้นโดยหน่วยงานเอง และมีลักษณะ fitness for purpose หรือพอดีกับความต้องการของหน่วยงาน ส่วน A ที่เกิดขึ้นจากตัวบ่งชี้ของระบบประกันคุณภาพการศึกษาไทยที่ผิดพลาด จะระบุเกินหลักการอะไรจนเป็นอย่างไรแล้วนั้น อาจารย์บางท่านกรุณาให้ทัศนะว่า A นี้ไม่ใช่ Action แต่เป็นเอเลี่ยนหรือตัวแปลกปลอม ซึ่งถ้าเป็นไปตามระบบที่ถูกต้องนี้ ตัวบ่งชี้ และเกณฑ์ที่กำหนดลงรายละเอียดจนเกินไปจะถูกตัดเหลือน้อยลง ทำให้โครงการและกิจกรรมที่เกินโดยไม่จำเป็นพลอยลดลงไปด้วย

แนวทางแก้ไข

นักปราชญ์ นักเกษตรกรรมธรรมชาติชาวญี่ปุ่นชึ่อ มาซาโนบุ ฟูกูโอกะ ได้คิดวิธีเกษตรกรรมธรรมชาติขึ้น อันเป็นการปฏิวัติวิธีการทำการเกษตรกรรมแบบเดิม โดยใช้หลักปรัชญา การทำด้วยการไม่กระทำ นั่นคือการพัฒนาโดยขจัดกิจกรรม หรือการกระทำที่ไม่จำเป็นออกไป  ส่วนวิกฤตคุณภาพการศึกษาไทย เกิดขึ้นจากอวิชาของนักวิชาการไทย อันทำให้เกิดลักษณะตรงกันข้ามคือ การไม่ทำด้วยการกระทำ ซึ่งทำให้เกิดงานภาระส่วนที่ไม่จำเป็นขึ้นอย่างมากมาย ซึ่งเป็นตัวถ่วงและทำลายคุณภาพการศึกษา 

ผู้เขียนหวังว่า รัฐบาลที่มีนายกรัฐมนตรีที่ เคยพูดไว้ในช่วงหาเสียงว่า จะแก้ปัญหาครูโดยลดภาระงานต่างๆ ของครู จะเป็นรัฐบาลที่มองเห็นปัญหาที่เกิดขึ้นตามที่เป็นจริง และลงมือแก้ปัญหาให้ถูกจุดโดยเร็ว ไม่หลงทางอยู่เพราะมัวแต่ฟังนักวิชาการ ที่ร่างนโยบายในห้องแอร์ ที่เอ่ยอ้างถึงสิ่งที่ฟังดูดีทั้งหลาย และออกมาตรการที่เมื่อบังคับทำจริงๆ แล้ว กลับเป็นการเพิ่มภาระงานเอกสาร และงานประชุมให้แก่ครูอย่างไม่มีวันสิ้นสุด เข้าทำนองยิ่งแก้ยิ่งยุ่ง หรือพายเรือในอ่าง   ถ้าหากท่านมองเห็นแ ละลดภาระงานเอกสารที่ไร้สาระประโยชน์ อันเป็นภาระของครู จากร้อยละ 30-40 ของเวลางานให้เหลือร้อยละ 5  จะเป็นการคืนเวลาสอนหนังสือแก่ครู  ให้ครูมีเวลาได้สอนแบบปกติที่ควรและเคยเป็น  ถ้าท่านทำได้ คุณภาพการเรียนการสอนจะกลับคืนมาร้อยละ 10-20 ในเวลาไม่นาน ขอให้ท่านอย่าได้ให้ระบบประกันคุณภาพการศึกษาแบบผิดๆ ทำร้ายประเทศไทยอีกเลย

ที่มา : http://www.vcharkarn.com/varticle/38848

** บทความนี้ผมได้รับอีเมล์แจ้งมาจากผู้เขียน (ผศ. บรรเทิง ศิลป์สกุลสุข) ให้ ช่วยส่งต่อไปในวงกว้าง ครั้นจะ FW M@il ออกไปก็เกรงจะเป็นการรบกวนทุกท่าน ถ้าท่านใดอ่านแล้วเห็นด้วยจะช่วยกระจาย ผู้เขียนก็ไม่ขัดข้องนะครับ เพียงแต่ขอให้บอกที่มาจากไฟล์ต้นฉบับด้วยเท่านั้น ขอบคุณผู้เขียน และเพื่อนครูทุกท่านที่จะช่วยกันกระจายบทความนี้ครับ...

ครูมนตรี